Der Mensch stört

Wie Arbeitsverdichtung, Sparpolitik und KI-Euphorie rechtsstaatliches Ermessen bedrohen:

Ein Grundstück am Ortsrand, unmittelbar an der Grenze zum Außenbereich. Die Rechtslage scheint zunächst eindeutig: Das Vorhaben ist in dieser Form eigentlich nicht vorgesehen. Doch bei näherer Betrachtung zeigt sich ein differenzierteres Bild. Eine Ablehnung würde für den Antragsteller eine erhebliche Härte bedeuten. Nachbarliche Belange sind nicht berührt, die beteiligten Träger öffentlicher Belange äußern keine Bedenken und sprechen sich teilweise sogar ausdrücklich für das Vorhaben aus. Aufgrund der besonderen Lage des Grundstücks wäre zudem keine unerwünschte Vorbildwirkung für weitere Bauvorhaben zu erwarten. Auch das Ortsbild bliebe weitgehend unbeeinträchtigt. Vergleichbare Fälle hat die Behörde bislang nicht zu entscheiden gehabt.

Für einen Algorithmus stellt ein solcher Fall vor allem ein Problem dar: Es fehlen vergleichbare Muster. Für eine erfahrene Mitarbeiterin oder einen erfahrenen Mitarbeiter im Bauamt beginnt an dieser Stelle hingegen die eigentliche Arbeit. Denn genau für solche Konstellationen hat der Gesetzgeber Ermessens- und Abwägungsspielräume geschaffen. Hier geht es nicht um das schematische Abarbeiten von Vorschriften, sondern um die Würdigung eines Einzelfalls, die Berücksichtigung besonderer Umstände und die verantwortungsvolle Abwägung widerstreitender Interessen.

Für einen Algorithmus ist ein solcher Fall eine statistische Ausnahme. Für den Rechtsstaat ist er der Grund, warum menschliches Ermessen überhaupt existiert.

Dennoch plant Bayern nun, den Einsatz Künstlicher Intelligenz auch dort zu ermöglichen, wo bislang bewusst Menschen entscheiden sollten. Was als Modernisierung der Verwaltung verkauft wird, könnte sich als weitreichender Eingriff in ein zentrales Prinzip rechtsstaatlichen Handelns erweisen. Denn die eigentliche Frage lautet nicht, ob Maschinen schneller entscheiden können als Menschen. Die eigentliche Frage lautet, ob der Staat dort auf menschliche Erfahrung, Verantwortung und Einzelfallgerechtigkeit verzichten sollte, wo sie vom Gesetzgeber ausdrücklich gewollt sind.

Ein historischer Schritt – aber in welche Richtung?

Die Bayerische Staatsregierung betrachtet ihren Vorstoß als wegweisend. Der Leiter der Staatskanzlei, Florian Herrmann, sprach gegenüber der Süddeutschen Zeitung sogar von einem historischen Vorgang:

„Das ist Rechtsgeschichte, weil es das bisher noch nicht gab.“

Tatsächlich wäre die Änderung des Verwaltungsverfahrensrechts ein Paradigmenwechsel. Bisher galt ein einfacher Grundsatz: Dort, wo Ermessen oder Beurteilungsspielräume bestehen, soll kein vollautomatisiertes Verfahren entscheiden.

Der Grund dafür liegt auf der Hand. Ermessen existiert nicht deshalb, weil Gesetze unvollkommen wären. Ermessen existiert, weil der Gesetzgeber erkannt hat, dass sich menschliche Lebenswirklichkeit nicht vollständig in Regeln und Kategorien pressen lässt.

Gerade deshalb stellt sich die Frage, warum ausgerechnet dieser Bereich nun für den Einsatz von KI geöffnet werden soll.

Die Illusion der objektiven Maschine

Befürworter verweisen häufig auf schnellere Verfahren, mehr Einheitlichkeit und eine größere Konsistenz behördlicher Entscheidungen.

Doch diese Argumentation beruht auf einer problematischen Annahme: dass sich gute Verwaltung vor allem durch Gleichförmigkeit auszeichnet.

Moderne KI-Systeme treffen keine Entscheidungen aufgrund von Erfahrung oder Verständnis. Sie erkennen Muster in vorhandenen Daten. Sie bewerten Wahrscheinlichkeiten. Sie vergleichen neue Fälle mit bereits bekannten Konstellationen.

Das mag bei standardisierten Vorgängen sinnvoll sein.

Doch je stärker ein Fall vom Durchschnitt abweicht, desto größer wird das Problem.

Denn die Besonderheit eines Einzelfalls erscheint für die KI nicht als Qualität, sondern als Abweichung.

Gerade hier beginnt die Gefahr einer schleichenden Radikalisierung der Verwaltung.

Nicht im politischen Sinn, sondern im administrativen Sinn: Entscheidungen werden zunehmend auf Muster, Kategorien und Wahrscheinlichkeiten reduziert. Das Individuelle wird zum Störfaktor. Der atypische Fall wird zur Ausnahme, die möglichst effizient verarbeitet werden soll. Die Verwaltung wird dadurch nicht zwingend gerechter, sondern vor allem standardisierter.

Der Preis dieser Entwicklung könnte ein Verlust jener Flexibilität sein, die rechtsstaatliches Ermessen überhaupt erst ermöglichen soll.

Das eigentliche Problem heißt nicht Technik

Die Diskussion über KI in der Verwaltung wird häufig so geführt, als sei sie die Antwort auf eine objektive Notlage.

Doch die Überlastung vieler Behörden ist kein Naturereignis.

Seit Jahren berichten Beschäftigte von steigender Arbeitsverdichtung, wachsender Verantwortung und immer komplexeren Verfahren. Dokumentationspflichten nehmen zu, rechtliche Anforderungen werden umfangreicher und Aufgaben werden ständig erweitert.

Gleichzeitig wurden vielerorts Stellen abgebaut, nicht nachbesetzt oder organisatorisch zusammengelegt.

Die Beschäftigten sollen mehr leisten, komplexere Entscheidungen treffen und größere Verantwortung übernehmen – häufig unter denselben Rahmenbedingungen wie vor Jahren.

Vor diesem Hintergrund erscheint der Ruf nach KI in einem anderen Licht.

Die Technologie soll Probleme lösen, deren Ursachen nicht technischer Natur sind.

Wenn Unterstützung zur Vorentscheidung wird

Offiziell soll der Mensch weiterhin die Kontrolle behalten.

Doch diese Vorstellung ignoriert die Realität vieler Verwaltungen.

Wer täglich unter erheblichem Zeitdruck arbeitet, wird Vorschläge eines Systems kaum vollständig nachvollziehen und überprüfen können. Genau hier entsteht ein bekanntes Phänomen, das als „Automation Bias“ bezeichnet wird: Menschen neigen dazu, Empfehlungen technischer Systeme zu vertrauen, insbesondere dann, wenn Zeitdruck und Arbeitsbelastung hoch sind.

Auf dem Papier entscheidet weiterhin der Mensch.

In der Praxis besteht die Gefahr, dass die Maschine die Entscheidung vorbereitet, strukturiert und faktisch vorprägt.

Die Unterschrift bleibt menschlich.

Die Entscheidungslogik möglicherweise nicht.

Das Bauamt als Prüfstein

Gerade im Baurecht zeigt sich, wie problematisch diese Entwicklung sein könnte.

Baugenehmigungen bestehen nicht ausschließlich aus objektiv messbaren Kriterien. Sie betreffen gewachsene Ortsbilder, nachbarschaftliche Interessen, städtebauliche Entwicklungen und nicht zuletzt menschliche Lebensentwürfe.

Erfahrene Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter entwickeln über Jahre ein Gespür für Besonderheiten, die sich nicht vollständig in Akten, Datenbanken oder Checklisten abbilden lassen.

Sie wissen, wann eine scheinbar vergleichbare Situation eben doch nicht vergleichbar ist.

Sie erkennen Konstellationen, für die es keine Muster gibt.

Sie verstehen lokale Besonderheiten, historische Entwicklungen und praktische Auswirkungen einer Entscheidung.

Genau dieses Erfahrungswissen droht verloren zu gehen, wenn Verwaltung zunehmend auf statistische Muster reduziert wird.

Denn die entscheidende Stärke menschlichen Ermessens liegt nicht darin, bekannte Fälle zu erkennen.

Sie liegt darin, unbekannte Fälle angemessen beurteilen zu können.

Wer trägt die Verantwortung?

Mit dem Einsatz von KI stellt sich zudem eine grundlegende rechtsstaatliche Frage.

Wer trägt die Verantwortung für eine Fehlentscheidung?

Bislang ist die Lage klar: Entscheidungen werden von Menschen getroffen, begründet und können gerichtlich überprüft werden.

Bei KI-gestützten Verfahren droht diese Verantwortlichkeit zu verschwimmen.

Die Behörde kann auf die Empfehlung des Systems verweisen.

Der Softwareanbieter kann erklären, lediglich ein Werkzeug bereitgestellt zu haben.

Die Beschäftigten können darauf hinweisen, dass sie die technische Bewertung nicht vollständig nachvollziehen konnten.

Doch ein Rechtsstaat benötigt Verantwortliche.

Er lebt davon, dass Entscheidungen nachvollziehbar, überprüfbar und zurechenbar bleiben.

Transparenz als ungelöstes Problem

Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz, Thomas Petri, mahnt deshalb:

„Transparenz, Verständlichkeit und Nachvollziehbarkeit sind als Kernanliegen des Datenschutzes auch für die Vertrauenswürdigkeit von KI essenziell.“

Dieser Satz trifft den Kern der Debatte.

Denn Bürger haben nicht nur Anspruch auf eine Entscheidung.

Sie haben Anspruch darauf zu verstehen, warum diese Entscheidung getroffen wurde.

Je komplexer KI-Systeme werden, desto schwieriger wird genau diese Nachvollziehbarkeit.

Damit gerät ein weiteres Fundament rechtsstaatlichen Handelns unter Druck.

Wenn Ermessen zum Kostenfaktor wird

Die eigentliche Schwäche der aktuellen Debatte liegt möglicherweise in einer unausgesprochenen Grundannahme.

Menschliches Ermessen erscheint zunehmend als ineffizient.

Es kostet Zeit.

Es verlangt Erfahrung.

Es führt nicht immer zu identischen Ergebnissen.

Es lässt sich nicht beliebig skalieren.

Doch genau deshalb hat der Gesetzgeber es geschaffen.

Ermessen soll verhindern, dass Menschen ausschließlich nach abstrakten Regeln oder statistischen Mustern behandelt werden. Es soll sicherstellen, dass Besonderheiten berücksichtigt werden können. Es soll dort Gerechtigkeit ermöglichen, wo starre Gleichbehandlung zu ungerechten Ergebnissen führen würde.

Der Rechtsstaat hat das menschliche Ermessen nicht trotz seiner Unschärfen geschaffen, sondern gerade wegen seiner Fähigkeit, der Komplexität realer Lebenssituationen gerecht zu werden.

Fazit

Die Debatte über KI in der Verwaltung wird häufig als Frage technischer Machbarkeit geführt.

Tatsächlich geht es um etwas Grundsätzlicheres.

Es geht um die Frage, welche Art von Verwaltung wir wollen.

Eine Verwaltung, die den Bürger als Datensatz betrachtet, der möglichst effizient verarbeitet werden muss?

Oder eine Verwaltung, die den Menschen als Individuum begreift und bereit ist, Besonderheiten des Einzelfalls zu berücksichtigen?

Die geplante Öffnung von Ermessensentscheidungen für KI mag als Modernisierung verkauft werden.

Sie könnte sich jedoch als Schritt hin zu einer Verwaltung erweisen, in der menschliche Erfahrung, Verantwortung und Einzelfallgerechtigkeit zunehmend als Hindernisse erscheinen.

Eine solche Entwicklung wäre kein Fortschritt.

Sie wäre die technologische Vollendung einer Tendenz, die vielerorts bereits sichtbar ist: Arbeitsverdichtung, Rationalisierungsdruck und die Vorstellung, dass sich menschliches Urteil letztlich durch Mustererkennung ersetzen lasse.

Doch genau dort beginnt die eigentliche Gefahr.

Denn für einen Algorithmus ist der Mensch oft die Ausnahme.

Für den Rechtsstaat sollte er stets der Maßstab bleiben.

Quellen

1. Legal Tribune Online (LTO): „Bayern will Verwaltungsrecht ändern: Ermessen? Pah, das soll die KI machen“
   https://www.lto.de/recht/hintergruende/h/ki-verwaltung-ermessen-bayern-aendert-verwaltungsrecht-bund-kontrolle-kritik
2. Legal Tribune Online (LTO): „Künstliche Intelligenz in der Verwaltung: Keine Ermessensausübung durch die Maschine?“
   https://www.lto.de/recht/hintergruende/h/kuenstliche-intelligenz-ki-verwaltung-35a-vwvfg-ermessen-automatisiert-verwaltungsakt
3. Süddeutsche Zeitung: Berichterstattung zur bayerischen Verwaltungsrechtsänderung; Zitat von Florian Herrmann („Das ist Rechtsgeschichte, weil es das bisher noch nicht gab.“)
4. Bayerischer Landesbeauftragter für den Datenschutz: Künstliche Intelligenz
   https://www.datenschutz-bayern.de/nav/2501.html
5. move-online.de: „KI in der Verwaltung – aber mit Datenschutz“; Zitat von Thomas Petri („Transparenz, Verständlichkeit und Nachvollziehbarkeit sind als Kernanliegen des Datenschutzes auch für die Vertrauenswürdigkeit von KI essenziell.“)